中国反洗钱监管迈向“风险为本”的精细化管理

中国应利用FATF新一轮评估的契机，持续提高反洗钱工作的标准与相关风险的管理能力，推动中国反洗钱工作与国际标准全面接轨，让中国反洗钱监管全面进入“风险为本”的精细化管理时代。

金融机构的反洗钱监管规则即将迎来新一轮的调整。

近日，中国人民银行、国家金融监管总局、中国证监会联合发布了《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并公开征求社会意见。

与2022年三部门发布的《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（以下简称《管理办法》，已暂缓实施）相比，《征求意见稿>删除了“商业银行等金融机构为自然人客户办理人民币单笔5万元以上现金存取时，需识别并核实客户身份，了解并登记资金的来源或用途”的相关规定。

这一变动让一家股份制银行华东地区分行柜台员工陈娟稍微松了口气。

“尽管《管理办法》暂缓实施，但过去三年银行内部为了提升反洗钱工作水准，仍要求我们遇到用户一次性存取大额资金（比如数十万元），需按照银行内部反洗钱工作要求，询问这笔资金的来源或用途。”她告诉记者。此举往往会引发用户反感，甚至不少用户质疑银行在侵犯他们的个人隐私。

陈娟表示，《征求意见稿>的发布，并不意味着自己的柜台业务反洗钱工作有所宽松。

“本周起，我们内部开启了新一轮的培训，主要内容是如何识别高风险场景与强化反洗钱尽职调查。”她告诉记者。

《征求意见稿》新增了多项针对性的反洗钱强化举措条款：

一是高危场景禁止简化：当怀疑客户或交易涉嫌洗钱或恐怖融资等高风险情形时，金融机构不得采取简化尽职调查措施。

二是紧盯特定敏感人群：若客户或其受益所有人为国际组织高级管理人员或其特定关系人，在具有较高风险情形时，金融机构应采取前述规定的风险管理措施。

三是严控高风险地域关联：金融机构应建立健全工作机制，及时获取国际反洗钱组织和我国有关部门发布的高风险国家或地区名单。对于来自高风险国家或地区的客户或交易，金融机构应结合业务关系和交易的风险状况采取强化尽职调查措施和必要的风险管理措施。

“过去一个多月，我们内部举行多轮培训，让跨境业务部门员工全面了解金融行动特别工作组（FATF）最新发布的高风险国家地区名单，以及在开展跨境金融业务合作过程中如何精准快速识别其中的洗钱风险，做好相关风险管理举措。”一位城商行华东地区分行对公业务部门负责人告诉记者。随着《征求意见稿》的发布，金融机构反洗钱监管将趋于动态平衡——在兼顾个人隐私信息保护与保障正常金融活动资金使用的基础上，更全面地提升各项金融活动反洗钱管理水准。

在他看来，今年反洗钱国际组织——金融行动特别工作组（FATF）将对中国开展新一轮反洗钱国际评估。在此背景下，《征求意见稿》在充分吸纳市场意见并完善后顺利实施，将有效填补中国以往反洗钱工作的某些不足，全面提升中国的反洗钱工作水准。

兼顾个人隐私保护

2022年初，三部门发布的《管理办法》规定，商业银行等金融机构为自然人客户办理人民币单笔5万元以上现金存取时，需识别并核实客户身份，了解并登记资金的来源或用途。

陈娟坦言这项政策一度让她工作压力增加。

“当时我遇到用户一次性提取逾5万元现金时，都会询问资金用途。”她告诉记者。此举往往会招致用户不耐烦的回复——“买房买车，行不？”

为了缓和氛围，她曾采取迂回策略，先提醒用户不要掉入电信诈骗陷阱，再善意询问对方具体的资金用途。然而，这一举措收效不高，不少用户仍不客气地反驳她——个人资金用途为何要向银行汇报？

“当用户一次性存入逾5万元资金而被询问资金来源时，对方通常说这笔钱是从其他银行取出。”陈娟坦言。尽管她时常不相信对方的说法，但只能按照这些回复做好资金用途/来源的了解登记工作。

在她看来，在实际操作环节，银行对多数用户一次性大额存取现金的资金用途/来源的了解登记，往往流于形式，未必能知道真实的资金去向/来源。

由于上述规定一度引发社会争议，三部门在2022年3月发布公告称，因技术原因暂缓实施《管理办法》，相关业务按原规定办理。

为了提升反洗钱工作水准，陈娟所在的股份制银行分行仍要求柜台人员对用户一次性存取大额现金，尽可能了解资金来源或用途。

“这类柜台业务发生几率不高，但绝大多数用户对银行询问大额资金来源及用途都非常反感，认为银行在侵犯他们的个人隐私信息。”她直言。甚至部分用户因此提出销户，要将所有存款转往其他银行。

记者多方了解到，如何在强化反洗钱监管的同时做好单位、个人正常金融活动的隐私信息保护，成为近年相关部门优化反洗钱监管规则的一大方向。

2025年初实施的《中华人民共和国反洗钱法》修订版（以下简称“新《反洗钱法》”），确立了客户尽职调查的“风险为本”原则，要求金融机构需根据客户特征、交易活动性质与风险状况采取相应的尽职调查措施，避免“一刀切”或“风险与措施明显不匹配”。

北京大学法学院教授王新表示，在新《反洗钱法》修订过程中，立法机构逐步加大对单位、个人正常货币流转与金融服务的保护。尤其是在二审稿到三审稿期间，立法机构增加了对个人隐私保护的规定，确保反洗钱措施与洗钱风险相适应。

陈娟告诉记者，本周起她所在银行内部着手贯彻《征求意见稿》相关规定。不再强制要求柜台人员对用户一次性存取大额存款了解资金来源用途。但银行内部正在安排培训要求柜台人员向用户提供现金汇款、现钞兑换、票据支付、实物贵金属买卖、销售各类金融产品等一次性金融服务且交易金额超过5万元人民币或外币等值逾1万美元时需做好用户尽职调查工作包括登记用户身份基本信息留存用户有效身份证件复印件或影印件等。

在她看来，《征求意见稿》的实施将令众多金融业务纳入反洗钱尽职调查范畴。

上述城商行华东地区分行对公业务部门负责人直言这意味着：中国反洗钱监管将趋于精细化。一是将“客户身份识别”调整为“客户尽职调查”明确客户尽职调查的情形、方法和要求强调持续客户尽职调查要求；二是提升受益所有人透明度增强经营主体及行为真实性与规范性管理更全面地实现反洗钱穿透式监管。

与国际标准全面接轨

记者多方了解到，《征求意见稿》的发布还标志着中国金融机构反洗钱风险管理工作与国际标准的进一步接轨。

2019年4月金融行动特别工作组（FATF）完成了对我国的第四轮互评估工作并发布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》（以下简称《报告》）。

这份《报告》一方面肯定了近年来中国在反洗钱工作方面所取得的积极进展认为中国具备建立良好反洗钱体系的基础另一方面指出了某些需要提升的工作要点包括“相比中国金融行业资产的规模反洗钱处罚力度有待提高”、“中国受益所有权信息透明度不足以及缺乏受益所有权信息登记的有效安排”、“健全特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资法律制度加强对金融机构和特定非金融机构风险评估”、“加大监管力度提高金融机构和特定非金融机构合规和风险管理水平”等。

多位反洗钱专家学者建议相关部门积极对标国际标准完善反洗钱相关法律持续提升反洗钱工作水准做好充足准备迎接FATF的第五轮反洗钱国际评估。

尤其是中国金融机构需与FATF定期更新的“高风险国家地区”、“应加强监控的国家或地区”名单全面接轨持续增强自身与相关国家地区跨境金融业务合作过程的反洗钱风险管理能力。