《管理办法》新风向：反洗钱从规则转向风险

相关部门持续推动反洗钱工作从“规则导向”向“风险导向”的转型。传统的“规则导向”方法过度依赖既定规则和程序，在处理复杂金融交易中的实质风险时显得捉襟见肘。

“对于单笔存取超过5万元的交易，需登记资金来源或用途”的规则即将迎来调整。

中国人民银行、国家金融监督管理总局及中国证监会联合发布了《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），并公开征询意见。新版《管理办法》废除了2022年旧版中有关办理人民币单笔5万元以上现金存取业务时，银行需“识别并核实客户身份，了解并登记资金来源或用途”的规定。

这种核实身份和用途的措施在法律上被称作“客户尽职调查”，旨在预防洗钱活动。《反洗钱法》规定，当为客户提供达到一定金额的一次性金融服务时，金融机构必须执行客户尽职调查。

存取款业务属于上述规定中的“一次性金融服务”，但关于“规定金额以上”的具体标准，过去存在不少争议。2022年发布的《管理办法》设定的门槛是“人民币单笔5万元以上或外币等值1万美元以上”。然而，鉴于实践中的困难和观念上的争议，2022版《管理办法》暂缓实施。因此，关于存取现金在何种情况下需要进行尽职调查，一直缺乏明确的规范。新版《管理办法》的出台有望为这一争议画下句号。

尽管存取现金不再需要接受尽职调查，但这并不意味着个人用户在办理其他业务时也不需要进行尽职调查。根据新版《管理办法》的征求意见稿，当开立账户或进行现金汇款、现钞兑换、票据兑付、实物贵金属买卖、销售各类金融产品等一次性金融服务交易达到人民币5万元以上或外币等值1万美元以上时，金融机构仍需要执行客户尽职调查，并留存有效身份证件的复印件。

这种针对不同业务类型的区别对待，体现了反洗钱监管的“风险导向”原则。即在执行反洗钱工作时，要评估不同业务和客户所面临的洗钱风险，并采取差异化的反洗钱措施。对于存取现金业务，由于不涉及资金的转移或转换，风险较小且易于监管，因此不需要进行尽职调查。而其他需要尽职调查的金融服务往往涉及资金的转移或转换，洗钱风险较大，因此需要更严格的监管。

近五年来，相关部门一直在推动反洗钱工作从“规则导向”向“风险导向”的转型。传统的“规则导向”方法过度依赖既定规则和程序，在处理具体业务中的实质风险时显得力不从心。2021年11月18日，时任中国人民银行反洗钱局副局长王静公开表示：“在当前形势下，‘规则导向’的方法已逐渐暴露出它的局限性。顺应全球反洗钱的发展趋势，逐步实现从‘规则导向’到‘风险导向’的转变，将是中国反洗钱工作的必经之路。”

新版《管理办法》体现了对“风险导向”原则的重视，值得肯定。本征求意见稿的起草说明就明确强调，金融机构在执行客户尽职调查时需与风险相适应，不得采取与风险明显不匹配的措施。

具体来说，新版《管理办法》不仅取消了针对存取现金的尽职调查要求，还更具体地规定了对低风险客户的简化措施、明确了评估低风险时可以参考的风险因素，并细化了对高风险用户和业务进行强化尽职调查的条件和方式。在预防性措施方面，新版《管理办法》表达了以“因事制宜”取代“一刀切”的态度。例如，对于身份证件超过有效期且客户未更新且未提出合理理由的情况，旧版《管理办法》要求“金融机构应中止为客户办理业务”，而新版《管理办法》则允许金融机构采取适当的风险管理措施，对客户的交易方式、交易规模、交易频率等实施合理限制，必要时可中止为客户办理业务。

新版《管理办法》的征求意见标志着我国反洗钱制度持续与国际标准接轨。作为全球反洗钱和反恐怖融资核心标准的制定机构之一，金融行动特别工作组（FATF）的评估结果直接影响一国金融体系的国际信誉、跨境合作能力及市场准入条件。2019年FATF对中国的第四轮互评估既肯定了我国反洗钱工作的成效，但也将“风险为本的监管”等多项指标评定为“较低水平”或“不合规”。面对将于今年年底开展的第五轮反洗钱国际互评估，新版《管理办法》以“风险为本”原则重构监管框架，成为中国应对国际评估的关键合规工具；同时，我国近年构建的反洗钱法律体系也有望为全球反洗钱治理提供具有本土智慧的“中国方案”。

（作者系中国人民大学刑法学博士研究生）